El FMI se creó tras la finalización de la 2da Guerra Mundial y su objetivo es garantizar el sistema de pagos internacional. Para ello, otorga créditos a los países que tienen problemas con su balanza de pagos (esto es, que sus importaciones e intereses de deuda a pagar sean mayores que sus exportaciones) y les exige que implementen un determinado paquete de políticas con el fin de estabilizar las cuentas externas y garantizar el repago al organismo.
Según los críticos, las políticas económicas que impone el FMI a los países subdesarrollados lejos están de impulsar el desarrollo y, por el contrario, obligan a realizar severos ajustes con el fin de que los países paguen sus deudas.
Desde el préstamo que firmó Macri por un total de US$57.000 millones, de los cuales finalmente se entregaron US$44.500 millones, Argentina es el principal deudor del organismo, escoltado por Egipto y Ucrania. Ahora, Milei tomó un nuevo préstamo por US$20.000 y profundiza el endeudamiento con el Fondo. Desde el gobierno salieron a festejar el acuerdo porque el mismo implicó la tan deseada salida del cepo cambiario, mientras que otros economistas se muestran preocupados por un nuevo aumento de la deuda.
Para la investigadora del Conicet Noemí Brenta, especializada en la deuda externa argentina, el país tiene una particular relación con el FMI. En total el país firmó con el organismo 23 acuerdos, a los cuales se suman otras tantas líneas de crédito que no llevaron como contracara grandes exigencias de política económica. De ellos, el país procedió a suspender los acuerdo en cinco oportunidades: 1983, 1985, 1988, 1992 y 2001. Conocer mejor la experiencia argentina con el FMI puede permitir comprender mejor qué esperar de este nuevo acuerdo.
Argentina y el FMI: 1956-1975
La historia de Argentina con el Fondo se remite a 1956, durante el gobierno de facto de Pedro Eugenia Aramburu, momento en el que el país se convirtió en miembro del organismo. El primer crédito que se tomó fue al año siguiente. El mismo no formó parte de ningún acuerdo. Se trató de un tramo oro (ahora, tramo reservas), una línea de crédito que el FMI entrega de forma automática a sus miembros y que no impone restricciones de política económica. El total girado fue por US$75 millones y se pidió con el objetivo de resolver el déficit de balanza de pagos en el área del dólar. Sin embargo, el Banco Central (BCRA) continuó perdiendo reservas.
En 1958, durante la presidencia de Arturo Frondizi, Argentina firmó su primer acuerdo, fue un Stand By por un total de US$75 millones. Además Frondizi firmó otros 3 acuerdos Stand By durante su mandato por un total de US$100 millones cada uno, aunque en los hechos solo se utilizaron US$203 millones. Los distintos préstamos tenían como fin sostener el plan de estabilización de Frondizi, el cual buscaba aumentar las tarifas de los servicios, alcanzar el superávit fiscal por la vía del ajuste del gasto público, bajar la inflación y estabilizar el tipo de cambio (¿te suena?)
En 1962 se tomó el quinto Stand By, de la mano de otro gobierno de facto, también por US$100 millones y negoció una extensión al año siguiente. Una vez más el préstamo se tomó bajo el pretexto de la caída de las reservas internacionales, la necesidad de estabilizar el tipo de cambio y comprometiéndose a bajar el gasto público, aumentar las tarifas y racionalizar el funcionamiento de las empresas del Estado. Por su parte, el Gobierno de Illia tomó un segundo tramo de crédito (una línea de crédito sin acuerdo mediante) por US$30 millones para cancelar deudas contraídas anteriormente.
El gobierno de facto que destituyó a Illia, autodenominado “Revolución Argentina”, tomó el sexto Stand By por US$125 millones en 1967 y el séptimo en 1968. No se utilizó ni un centavo de ninguno de los dos préstamos. El primero debido a que el superávit comercial de ese año convirtió en innecesario el uso del crédito, mientras que el segundo simplemente tenía como fin usar el “sello” del FMI para facilitar el endeudamiento con la banca privada internacional.
Tras ello, el gobierno militar tomó en 1972 tres créditos que no implicaron un acuerdo con el organismo. Se trató de una compensación por la caída de exportaciones, un tramo oro y un tramo de crédito por cuyo giro se pidió una serie de ajustes. En 1975, en el marco de la fuerte devaluación que se conoció como Rodrigazo, el gobierno de Isabel Martínez de Perón tomó un tramo oro y recibió compensaciones por el aumento internacional de los precios del petróleo y la caída de las exportaciones. El Fondo mantuvo cierta reticencia para enviar estos dos últimos montos, debido a que estaba a la expectativa de un golpe militar y pretendía continuar la negociación con el gobierno de facto.
La dictadura y el nuevo ciclo de endeudamiento
Instalada la última y más sangrienta dictadura que experimentó nuestro país, el FMI liberó el resto de los créditos compensatorios que se resistía a entregarle al gobierno de Isabel y que equivalían a unos US$100 millones. A ello le siguió meses después el octavo programa Stand By por un total de US$300 millones.
La confianza que transmitía el ministro de Economía José Martínez de Hoz hacia el sector financiero internacional había permitido obtener un crédito que superaba ampliamente a los anteriores y, según las memorias del BCRA, era “el mayor acordado hasta ese momento a un país latinoamericano”. La aprobación de dicho préstamo permitió engrosar las reservas, así como le abrió la puerta una bien predispuesta corriente de fondos concedidos por los grandes bancos privados internaciones, que en total desembolsaron US$1.000 millones de dólares y reabrieron un nuevo ciclo de deuda hasta ese momento desconocido en la Argentina.
En 1977 la dictadura militar solicitó al FMI el noveno Stand By por un total de US$194 millones. La dictadura no volvería a recurrir al FMI hasta después de la Guerra de Malvinas, en 1982, una vez que ya había entrado en cesación de pagos con los acreedores privados. Esto ocurrió debido al enorme endeudamiento externo en que incurrió el propio gobierno para financiar la salida de capitales y así no tener que modificar la política cambiaria de ese entonces conocida como “tablita”.
Dichos capitales, que habían ingresado al país producto de los negocios financieros que ofrecía la política económica de la dictadura, migraron una vez que era evidente que el tipo de cambio estaba híperatrasado. El Gobierno se resistió a modificar el esquema e incurrió él mismo en un exorbitante endeudamiento externo. Finalmente, el ciclo de apertura financiera más endeudamiento era insostenible y la devaluación se efectuó, disparando la inflación.
Para 1982 el país había entrado en un virtual estado cesación de pagos. En ese momento, el gobierno militar pidió el tramo oro y el primer tramo de crédito y en 1983 un nuevo acuerdo Stand By (el décimo) por US$1.500 millones que solo se llegaron a girar 600 millones por incumplimiento de metas. Al mismo tiempo, las empresas locales estaban sumamente endeudadas en el exterior debido a que habían buscado acceder a dólares para beneficiarse de la bicicleta financiera que habilitaba la tablita. El gobierno militar propinó un salvataje a las empresas por el cual básicamente les “estatizó” la deuda (mucha de ella ya había sido cancelada sin que el pago haya sido informado a la autoridad monetaria). De esta manera la deuda externa tocó los 46 mil millones para 1983.
1983-1998: la democracia endeudada
Con el regreso de la democracia la economía era un tema de primera magnitud, A Raúl Alfonsín le tocaba afrontar la abultada inflación, así como la renegociación de la deuda con los bancos. Aquí el FMI comenzó a cumplir un nuevo rol. Como muchos de los países de América Latina habían pasado por un proceso semejante al argentino (híperendeudamiento y altísima inflación), el Fondo comenzó a cumplir la función de mediador entre los países deudores y los acreedores externos, por supuesto, inclinándose a favor de estos últimos. Los acreedores (principalmente bancos) reclamaban que los países primero negocien con el FMI para después negociar con ellos.
En ese sentido, el organismo exigía programas de devaluación y de ajuste fiscal muy difíciles de cumplir. El gobierno de Alfonsín buscó negociar con dureza en un principio, pero debido a la complicada situación económica finalmente firmó un nuevo acuerdo con el FMI (el undécimo Stand By) por US$1.450 millones a finales de 1984. A cambio el gobierno tuvo que impulsar un plan de ajuste ortodoxo (con devaluación, reducción del gasto público, promesa de no emisión y suba de tarifas). Las recetas del Fondo hicieron subir exorbitantemente los precios y dejaron al país al borde de una hiperinflación. El FMI rápidamente declaró incumplidas las metas y suspendió el préstamo.
El crédito se reanudó tras la presentación del Plan Austral, el nuevo programa económico que armó el equipo económico de Alfonsín. El mismo implicaba una mezcla de políticas ortodoxas y heterodoxas que tenían como fin estabilizar la economía y bajar la inflación intentando mantener un sendero de crecimiento.
El plan fue celebrado por el FMI, que reanudó su préstamo y tras un año de éxito (se redujo drásticamente la inflación), el programa volvió a flaquear debido a la baja de los precios internacionales de los commodities, que reimpulsaron la inflación y reavivaron la pugna de los distintos sectores internos por quedarse con porciones del erario público, lo que alimentaba la cadena de déficit-emisión-aumentos.
Ante el incumplimiento de las metas, Argentina pidió su duodécimo préstamo Stand By al FMI por US$1.400 millones a mediados de 1987. A cambio el organismo pidió una serie de ajustes estructurales que por más voluntad del gobierno de implementarlos lo cierto es que continuó atrasándose con los pagos, lo que derivó en la suspensión de los desembolsos para principios de 1989. Esto llevó a una cadena de devaluaciones y saltos de los precios que desataron la hiperinflación durante el segundo trimestre del año (en julio la inflación mensual había sido de 200%) y decretaron el final anticipado del gobierno de Alfonsín.
Con la asunción de Menem, Argentina firmó el trigésimo Stand By por US$1.400 millones, del cual solo se utilizó la mitad del monto por el rápido incumplimiento de metas tras desatarse la segunda hiperinflación a principios de 1990.
La situación económica argentina a principios de los ’90 era muy similar a la de muchos de sus pares latinoamericanos, agobiados también por las crisis de deuda. En ese sentido, los Estados Unidos, los bancos privados y los organismos multilaterales de crédito comenzaron a tomar conciencia de la imposibilidad de los países deudores de pagar sus deudas. De ahí surgió el llamado “Consenso de Washington”, el cual impulsaba la privatización de empresas y la liberalización de las fuerzas del mercado como condiciones para la reestructuración de las deudas.
En ese marco, Argentina privatizó la Empresa Nacional de Telecomuniaciones (ENTel), Aerolíneas Argentinas, los trenes, los peajes, Segba, Obras Sanitarias de la Nación, el correo, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Somisa y Gas del Estado. También se privatizó Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) la Empresa Líneas Marítimas (ELMA) y centrales generadoras eléctricas, como Puerto Nuevo, Costanera, Dock Sud y Pedro de Mendoza. Esto le permitió reestructurar su deuda con los acreedores y alcanzar un nuevo acuerdo con el FMI. Se trató de su décimocuarto Stand By por US$1.000 millones.
Sobre la base de las privatizaciones, Menem también implementó el Plan de Convertibilidad, que suponía un tipo de cambio fijo con paridad de 1 peso = 1 dólar y la apertura comercial y financiera. Menem continuó acordando con el Fondo. En 1992 el gobierno obtuvo con el organismo su primer acuerdo de Facilidades Extendidas (EFF, por sus siglas en inglés), que se extendió en 1995 y en total significó un monto por US$5.400 millones. El mismo implicó la continuación del proceso de privatización, con la venta de la banca pública provincial y extinguiendo la banca cooperativa.
El Plan de Convertibilidad junto con las privatizaciones había logrado reestructurar la deuda y eliminar rápidamente la inflación, pero tenía serios problemas como la casi nula política monetaria y la imposibilidad de absorber shocks externos. Tal es así, que en 1996, Menem tuvo que volver a recurrir a otro acuerdo Stand By con el FMI. Se trató del décimoquinto Stand By, cuyo monto alcanzó los US$1.000 milloes, de los cuales se utilizó un 85%.
Para 1998, la situación económica se estaba tensionando. El enorme endeudamiento comenzaba a presionar sobre la balanza de pagos, así como la devaluación de la moneda de otros países emergentes como Brasil y México hacía que la economía argentina se volviera menos competitiva y fuese más difícil sostener el 1 a 1. Ante ello, Menem firmó su segundo acuerdo de Facilidades Extendidas por US$2.800, que no se utilizó pero sirvió para profundizar en la flexibilización laboral y continuar con la privatización de la banca.
El blindaje
De La Rúa ganó las elecciones tras prometer la continuidad de la Convertibilidad pero “sin corrupción”, lo que resultaba imposible de cumplir debido al enorme endeudamiento y la altísima apreciación cambiaria que significaba la convertibilidad para esa altura del partido. El gobierno quiso evitar una devaluación a toda costa por lo que a principio de los 2000 acudió al Fondo Monetario Internacional para obtener un nuevo acuerdo Stand By (el número 16), esta vez por US$7.200. Como contracara, el gobierno lanzó un impuestazo que impidió cualquier clase de reactivación de la economía.
Con el acuerdo la recesión económica se profundizó, por lo que se tornaba evidente la incapacidad de pago del país. Paradójicamente, el gobierno intento despejar esta situación pidiendo una ampliación del préstamo. Así, el FMI le brindó un “salvataje financiero” al extender el crédito hasta los US$13.700 millones, un préstamo que excedía lo máximo que le correspondía a Argentina por su participación en el Fondo.
A pesar de la ampliación del crédito, los peligros de cesación de pagos retornaron a los pocos meses, por lo que a mediados de 2001 el FMI incrementó el préstamo Stand By hasta los US$22.000 millones. Pero a fines de 2001 el organismo no aprobó la revisión técnica por incumplimiento de las metas, por lo que decidió frenar los desembolsos. El gobierno no podía evitar la fuga de los capitales y la crisis amenazaba con transformarse en una salida masiva de los depósitos.
Ante el pánico financiero, el ministro de economía Domingo Cavallo aplicó la inmovilización de los depósitos, lo que se conoció como el corralito, lo que hizo estallar la crisis y forzar la salida de de la Rúa, marcando el final de la Convertibilidad tras una brusca devaluación comenzado el año 2002.
Negociaciones y finalización del préstamo con el FMI
A pesar de que el Fondo había suspendido los fondos, el país continuó con los pagos y siguieron las negociaciones, mientras el FMI empujaba para que Argentina dolarizara su economía. (Sí, mucho antes de que Milei lo enunciara como propuesta de campaña el propio FMI buscaba que Argentina reemplazara su moneda por el dólar).
A principios de 2003, el gobierno de Duhalde suscribió a un acuerdo Stand By (el décimo séptimo) de transición por ocho meses que no traía fondos frescos, sino que refinanciaba pagos. Para septiembre, el país firmó un nuevo Stand By por un plazo de tres años cuyo objetivo también era reprogramar los pagos. Ya para 2006 el país había logrado atravesar un sendero de crecimiento y acumulación de reservas que le permitieron cancelar la deuda total con el FMI, que alcanzaba un monto de casi US$10.000 millones.
El regreso de un viejo conocido
El país no había vuelto a tomar un préstamo con el Fondo hasta que Macri decidió volver a pedir un crédito en 2018. Por ese entonces, el gobierno caminaba por la cuerda floja. Ya había perdido acceso a los mercados de crédito debido a su hiperendeudamiento, y contaba con muchísimos fondos de inversión extranjeros que contaban con papeles argentinos de los que querían desprenderse, lo que provocaba fuertes tensiones cambiarias. Ante esta situación y con el objetivo de no cambiar el esquema de tipo de cambio libre, Macri decide acudir al FMI. En junio de ese año firma un acuerdo Stand By por US$50.000 millones de dólares que en octubre de ese mismo año se amplió a US$57.000 millones. Se trató del préstamo más grande de la historia del fondo, superando al entregado a Grecia en 2010 por US$44.000 millones.
A pesar del elevado monto, el gobierno de Macri no pudo evitar el desequilibrio de la economía. Tras la enorme derrota que sufrió en las PASO presidenciales de 2019, ocurrió una enorme fuga de capitales que volvió a elevar el tipo de cambio y dejó patas arriba un programa. Finalmente, el nuevo gobierno decidió no utilizar el resto de los fondos del programa y el monto total de deuda utilizado alcanzó los US$44.500 millones.
El préstamo de Macri fue muy controvertido, no solo porque se trató de un crédito excepcional que sobrepasaba los montos que le correspondían a la Argentina por su cuota de aporte al organismo, si no también porque muchos denunciaban que se trató de un “préstamo político” para que Macri ganara la reelección. El propio Fondo elaboró un crítico informe en 2021 en el que subrayó las inconsistencias del plan, como la falta de controles de capitales y la no reestructuración de la deuda con los bonistas..
El Gobierno de Alberto Fernández continuó pagando los vencimientos durante su gobierno para no caer en un default mientras que en paralelo negociaba con el FMI. Si bien el gobierno de Fernández en un principio buscó mostrarse duro en las negociaciones e incluso impulsar una investigación para conocer para qué se utilizó el préstamo de Macri, lo cierto es que para principios del 2022 el BCRA se había quedado sin reservas. Ante la presión de una nueva crisis cambiaria se vio forzado a buscar un acuerdo con el organismo en peores condiciones.
Ante ello se alcanzó un acuerdo de Facilidades Extendidas (el tercero de la historia) cuyo fin no era traer dólares frescos sino refinanciar la deuda y patear los vencimientos para más adelante, aunque obligando al país a cumplir metas fiscales y de acumulación de reservas. El programa rápidamente comenzó a trastabillar debido al inicio de la Guerra entre Rusia y Ucrania, que desestabilizó la economía mundial, y a la falta de compromiso de una pata interna del Gobierno, que no quiso apoyarlo ya que no se cumplió su expectativa de que el Fondo eliminara las sobretasas que debía pagar la Argentina por haber tomado más deuda de la que le correspondía en el préstamo de Macri..
Con la llegada de Milei al gobierno el acuerdo estaba virtualmente caído. Tras un fuerte ajuste fiscal el gobierno libertario logró cumplir todas las metas a excepción de las exigencias de acumulación de reservas en cada una de las revisiones del Fondo y finalmente acordaron un nuevo préstamo de Facilidades Extendidas el pasado 11 de abril por US$20.000 millones, abriendo así un capítulo más de la historia de Argentina con el organismo.
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